Il codice del processo amministrativo

Il 16 settembre entrerà in vigore la riforma del processo amministrativo con la realizzazione in materia del primo codice, in attuazione della delega conferita al Governo dalla l. 69/2009.
L’art. 44 della legge delega ha posto come obiettivi primari quello di “assicurare la snellezza, concentrazione ed effettività della tutela  per garantire la durata ragionevole del processo;  disciplinare azioni e funzioni del giudice riordinando le norme vigenti sulla giurisdizione amministrativa e i casi di giurisdizione estesa anche al merito, nonché la disciplina dei termini di decadenza e prescrizione delle azioni e la tipologia dei provvedimenti giudiziali, nonché prevedendo le pronunce idonee a soddisfare le pretese della parte vittoriosa; riordinare e razionalizzare i riti speciali e le materie in cui si applicano;  riordinare la tutela cautelare.
Il varo del codice del processo amministrativo si pone come ultima tappa di una lunga evoluzione storica delle fonti della giustizia amministrativa.
Ed invero, l’esigenza di dotarsi di un corpus normativo disciplinante il processo amministrativo era già ravvisabile nella legge n. 2248 del 1865, allegato E, di abolizione del contenzioso amministrativo, nel testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato (R.D. 26 giugno 1924, n. 1054), nonché nella legge 6 dicembre 1977 n. 1034 istitutiva dei T.A.R.
La giurisprudenza non ha peraltro mancato di assicurare il proprio contributo e le soluzioni da essa adottate sono spesso state recepite dal legislatore, ad esempio con la legge n. 205 del 2000.
Alla stesura hanno partecipato giudici, avvocati e professori universitari al fine di rendere il codice espressione di tutti gli operatori del settore ed offrire una maggiore tutela a tutte le posizioni soggettive sottoposte alla giurisdizione del giudice amministrativo.
Il decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 di attuazione della delega conferita all’Esecutivo dalla l. 69/2009 si compone di due articoli. L’articolo 1 reca la norma di approvazione del codice del processo amministrativo (All. 1), delle norme di attuazione (All. 2), delle norme transitorie (All. 3) delle norme di coordinamento e delle abrogazioni (All. 4).
Il codice consta complessivamente di 137 articoli oltre le norme di attuazione, transitorie e di abrogazione, tutto  suddiviso in cinque libri.
Il libro primo contiene le disposizioni generali; il libro secondo disciplina il processo amministrativo di primo grado;il libro terzo ha per oggetto le impugnazioni; il libro quarto è dedicato ad ottemperanza e riti speciali; il libro quinto reca norme finali.
Il  libro primo oltre a menzionare i principi generali cui è ispirato il processo amministrativo, disciplina le possibili azioni.
Quelle previste all’interno del nuovo codice sono:
l’azione di annullamento, avente natura costitutiva e volta all’annullamento dell’atto illegittimo per violazione di legge, eccesso di potere o incompetenza;
l’azione di condanna, finalizzata ad ottenere il risarcimento del danno ingiustamente patito per violazione di interessi legittimi o di diritti soggettivi nel caso di giurisdizione esclusiva;
In particolare, il legislatore ha previsto la possibilità di proporre l’azione tesa ad ottenere il risarcimento del danno anche in via autonoma dall’azione di annullamento ma solo nelle materie di giurisdizione esclusiva.
Invece, l’azione di risarcimento per lesione di interessi legittimi potrà essere richiesta entro il termine di decadenza di 120 giorni dal giorno in cui si è verificato il fatto o si è avuta conoscenza del provvedimento lesivo.
In ogni caso il giudice potrà valutare il comportamento tenuto dalle parti ed escludere il risarcimento se il danno si sarebbe potuto evitare con l’ordinaria diligenza;
l’azione avverso il silenzio;
l’azione diretta ad accertare la nullità, proponibile entro il termine di decadenza di centottanta giorni.
Significative novità si registrano in materia di competenza, con l’ampliamento dei casi di comnpetenza inderogabile del TAR Lazio (inserendo anche i giudizi in materia di rimozione di amministratori locali e di scioglimento dei consigli comunali per infiltrazioni mafiose) e con l’attribuzione invece al TAR Lombardia delle controversie relative ai poteri esercitati dall’Autorità  per l’energia elettrica e il gas.
Il legislatore, discostandosi dall’autorevole opinione del Consiglio di Stato, ha altresì stabilito l’inderogabilità della competenza territoriale e ciò al fine di limitare il cd. forum shopping.
Si afferma poi il principio della translatio iudicii, che consente al processo erroneamente incardinato innanzi ad un giudice privo di giurisdizione, di poter proseguire davanti al giudice dotato di giurisdizione, al fine di pervenire ad una pronuncia di merito che definisca la controversia.
Un’ ulteriore innovazione è rappresentata dalla disciplina della tutela cautelare prevista sia nella forma collegiale che monocratica.
In particolare, in ordine alla prima è stato stabilito che il collegio dovrà pronunciarsi sulla domanda cautelare in camera di consiglio non prima che siano decorsi venti giorni dal ricevimento della notifica e dieci dal deposito del ricorso che dovrà necessariamente contenere anche l’istanza di fissazione dell’udienza.
Inoltre potranno essere prodotti memorie e documenti fino a due giorni prima della camera di consiglio.
Il Collegio, qualora conceda la tutela cautelare, dovrà sempre fissare con ordinanza la data di discussione dell’udienza di merito.
L’intento di tale disposizione è ovviamente quello di ridurre la durata delle misure cautelari in attesa della decisione sul merito.
Presupposti invece della tutela cautelare monocratica  sono situazioni di estrema gravità ed urgenza.
A ciò si aggiunga la tutela cautelare ante causam che si fonda sugli stessa presupposti della tutela monocratica aggravati dall’eccezionale gravità ed urgenza tale da non consentire la dilazione fino alla data della camera di consiglio.
Novità rilevanti si riscontrano anche nella fase istruttoria.
Nel codice è stata infatti introdotta la prova testimoniale in forma scritta oltre la consulenza tecnica d’ufficio, sotto certi aspetti già ammessa in precedenza, e la verificazione.
In tal modo il processo amministrativo ha acquisito degli elementi dal processo civile tesi ad una maggiore garanzia del contraddittorio ed alla parità delle parti processuali, principi ispiratori del nuovo codice.
Pare opportuno a tal proposito sottolineare quanto stabilito dall’art. 50 del codice del processo amministrativo:”Per quanto non espressamente previsto dal presente codice si applicano le disposizioni del codice di procedura civile in quanto compatibili o espressioni dei principi generali”.
Per ciò che riguarda i mezzi d’impugnazione è stato introdotto il rimedio dell’opposizione di terzo dando attuazione alla sentenza della Corte Costituzionale n. 177 del 1995.
Il codice ha poi posto rimedio anche in merito ai riti speciali, confermando tra gli altri solo quelli in materia di diritto di accesso, di silenzio inadempimento, di procedimento ingiuntivo, in materia di appalti pubblici ed elettorale, eliminando quelli ritenuti superflui.
In particolare per le controversie in materia di appalti nel codice viene recepita la recente “direttiva ricorsi”, introdotta dal d.lgs. 53/2010, con alcune modifiche riguardanti i termini processuali.
Nel codice si fa poi un espresso richiamo alla sinteticità ed alla chiarezza degli atti sia dei giudici che delle parti e, in materia di spese processuali, è prevista la possibilità che il giudice condanni la parte soccombente al pagamento di una somma determinata in via equitativa quando la decisione è fondata su ragioni manifeste od orientamenti giurisprudenziali consolidati.
La creazione del codice risponde sicuramente ad esigenza di chiarezza da tempo reclamate nel settore e si spera che possa assicurare, attraverso un unico ed organico quadro normativo in cui sono state raccolte tutte le disposizioni introdotte nel corso degli anni e presenti nell’ordinamento, un miglior funzionamento della giustizia amministrativa.