La sospensione dell\u2019habeas corpus disposta dall\u2019art. 3, comma 1, D.L. 27 luglio 2005, n. 144 e\u00a0 sue implicazioni sul concetto di sovranit\u00e0<\/p>\n
Il Parlamento della Repubblica, il 31 luglio 2005, sulla scia dell\u2019onda emotiva suscitata dagli attentati di matrice islamica\u00a0 avvenuti pochi giorni prima a Londra, ha, in poche ore e a grandissima maggioranza, convertito in legge il D.L. 27 luglio 2005, n. 144, recante \u201cMisure urgenti per il contrasto del terrorismo internazionale\u201d.
\nLa legge in parola, la n. 155, contiene una serie di norme, amministrative, penali e processuali penali, che, nell\u2019intenzione del Legislatore, dovrebbero consentire di elevare il livello di prevenzione e\u00a0 repressione delle attivit\u00e0 terroristiche internazionali, senza alterare il gi\u00e0 precario equilibrio tra le libert\u00e0 fondamentali del singolo individuo e le esigenze di sicurezza della collettivit\u00e0 nazionale.
\nTra le novit\u00e0\u00a0 pi\u00f9 rilevanti, particolare attenzione deve essere rivolta alle disposizioni di cui all\u2019art.3, comma 1, sull\u2019espulsione dello straniero nei cui confronti vi siano \u201cfondati motivi per ritenere che la sua permanenza nel territorio dello Stato possa in qualche modo agevolare organizzazioni o attivit\u00e0 terroristiche, anche internazionali\u201d.
\nViene cos\u00ec introdotta nell\u2019Ordinamento una nuova ipotesi di espulsione amministrativa, oltre quelle gi\u00e0 previste nel D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286 \u201cTesto unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell\u2019immigrazione e norme sulla condizione dello straniero\u201d.
\nIl Testo unico de quo, attualmente, prevede i seguenti casi di espulsione:
\n1. L\u2019espulsione amministrativa (art. 13 del T.U.)
\nTale disposizione prevede che :\u201d Per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato, il Ministro dell\u2019interno pu\u00f2 disporre l\u2019espulsione dello straniero anche non residente nel territorio dello Stato, dandone preventiva notizia al Presidente del Consiglio dei Ministri e al Ministro degli affari esteri.
\nL’espulsione \u00e8 disposta dal prefetto quando lo straniero:
\na) \u00e8 entrato nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera e non \u00e8 stato respinto ai sensi dell’articolo 10;
\nb) si \u00e8 trattenuto nel territorio dello Stato senza aver chiesto il permesso di soggiorno nel termine prescritto, salvo che il ritardo sia dipeso da forza maggiore, ovvero quando il permesso di soggiorno \u00e8 stato revocato o annullato, ovvero \u00e8 scaduto da pi\u00f9 di sessanta giorni e non \u00e8 stato chiesto il rinnovo;
\nc) appartiene a taluna delle categorie indicate nell’articolo 1 della\u00a0 HYPERLINK “http:\/\/bd01.deaprofessionale.it\/cgi-bin\/FulShow?TIPO=5&NOTXT=1&SSCKEY=169480352&KEY=01LX0000020105&” legge 27 dicembre 1956, n. 1423, come sostituto dall’articolo 2 della\u00a0 HYPERLINK “http:\/\/bd01.deaprofessionale.it\/cgi-bin\/FulShow?TIPO=5&NOTXT=1&SSCKEY=169480352&KEY=01LX0000020104&” legge 3 agosto 1988, n. 327, o nell’articolo 1 della\u00a0 HYPERLINK “http:\/\/bd01.deaprofessionale.it\/cgi-bin\/FulShow?TIPO=5&NOTXT=1&SSCKEY=169480352&KEY=01LX0000020094&” legge 31 maggio 1965, n. 575, come sostituito dall’articolo 13 della\u00a0 HYPERLINK “http:\/\/bd01.deaprofessionale.it\/cgi-bin\/FulShow?TIPO=5&NOTXT=1&SSCKEY=169480352&KEY=01LX0000020084&” legge 13 settembre 1982, n. 646\u201d.
\nL\u2019art. 1 della L. 1423\/1956 fa riferimento a soggetti che debbano ritenersi, sulla base di elementi di fatto, abitualmente dediti a traffici delittuosi; o che per la condotta ed il tenore di vita, sulla base di elementi di fatto, vivano abitualmente, anche in parte, con i proventi di attivit\u00e0 delittuose; ovvero,\u00a0 che per il loro comportamento, sulla base di elementi di fatto,\u00a0 siano dediti alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo l’integrit\u00e0 fisica o morale dei minorenni, la sanit\u00e0, la sicurezza o la tranquillit\u00e0 pubblica.
\nL\u2019art. 1 della L. 575\/1965, invece, si riferisce agli indiziati di appartenere ad associazioni di tipo mafioso, alla camorra o ad altre associazioni, comunque localmente denominate, che perseguono finalit\u00e0 o agiscono con metodi corrispondenti a quelli delle associazioni di tipo mafioso.
\n2. L\u2019espulsione come misura di sicurezza, di cui all\u2019art. 15 del D.Lgs. in parola, a mente del quale:\u201d Fuori dei casi previsti dal codice penale, il giudice pu\u00f2 ordinare l’espulsione dello straniero che sia condannato per taluno dei delitti previsti dagli articoli 380 (arresto obbligatorio in flagranza) e 381 (arresto facoltativo in flagranza) del codice di procedura penale, sempre che risulti socialmente pericoloso\u201d.
\n3. L\u2019espulsione come sanzione sostitutiva o alternativa alla detenzione, contemplata dall\u2019art. 16 T.U.
\nTale norma recita:\u201d Il giudice, nel pronunciare sentenza di condanna per un reato non colposo o nell’applicare la pena su richiesta ai sensi dell’articolo 444 del codice di procedura penale nei confronti dello straniero che si trovi in taluna delle situazioni indicate nell’articolo 13, comma 2, quando ritiene di dovere irrogare la pena detentiva entro il limite di due anni e non ricorrono le condizioni per ordinare la sospensione condizionale della pena ai sensi dell’articolo 163 del codice penale n\u00e9 le cause ostative indicate nell’articolo 14, comma 1, del presente testo unico, pu\u00f2 sostituire la medesima pena con la misura dell’espulsione per un periodo non inferiore a cinque anni.
\n2. L’espulsione di cui al comma 1 \u00e8 eseguita dal questore anche se la sentenza non \u00e8 irrevocabile, secondo le modalit\u00e0 di cui all’articolo 13, comma 4.
\n3. L’espulsione di cui al comma 1 non pu\u00f2 essere disposta nei casi in cui la condanna riguardi uno o pi\u00f9 delitti previsti dall’articolo 407, comma 2, lettera a), del codice di procedura penale, ovvero i delitti previsti dal presente testo unico, puniti con pena edittale superiore nel massimo a due anni.
\n4. Se lo straniero espulso a norma del comma 1 rientra illegalmente nel territorio dello Stato prima del termine previsto dall’articolo 13, comma 14, la sanzione sostitutiva \u00e8 revocata dal giudice competente.
\n5. Nei confronti dello straniero, identificato, detenuto, che si trova in taluna delle situazioni indicate nell’articolo 13, comma 2, che deve scontare una pena detentiva, anche residua, non superiore a due anni, \u00e8 disposta l’espulsione. Essa non pu\u00f2 essere disposta nei casi in cui la condanna riguarda uno o pi\u00f9 delitti previsti dall’articolo 407, comma 2, lettera a), del codice di procedura penale, ovvero i delitti previsti dal presente testo unico..
\n6. Competente a disporre l’espulsione di cui al comma 5 \u00e8 il magistrato di sorveglianza, che decide con decreto motivato, senza formalit\u00e0, acquisite le informazioni degli organi di polizia sull’identit\u00e0 e sulla nazionalit\u00e0 dello straniero. Il decreto di espulsione \u00e8 comunicato allo straniero che, entro il termine di dieci giorni, pu\u00f2 proporre opposizione dinanzi al tribunale di sorveglianza. Il tribunale decide nel termine di venti giorni..
\n7. L’esecuzione del decreto di espulsione di cui al comma 6 \u00e8 sospesa fino alla decorrenza dei termini di impugnazione o della decisione del tribunale di sorveglianza e, comunque, lo stato di detenzione permane fino a quando non siano stati acquisiti i necessari documenti di viaggio. L’espulsione \u00e8 eseguita dal questore competente per il luogo di detenzione dello straniero con la modalit\u00e0 dell’accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica.
\n8. La pena \u00e8 estinta alla scadenza del termine di dieci anni dall’esecuzione dell’espulsione di cui al comma 5, sempre che lo straniero non sia rientrato illegittimamente nel territorio dello Stato. In tale caso, lo stato di detenzione \u00e8 ripristinato e riprende l’esecuzione della pena.
\n9. L’espulsione a titolo di sanzione sostitutiva o alternativa alla detenzione non si applica ai casi di cui all’articolo 19.
\nLa tutela giurisdizionale avverso il provvedimento amministrativo di espulsione viene assicurata dalla possibilit\u00e0 di adire il T.A.R. Lazio \u2013 Roma, nell\u2019ipotesi di espulsione disposta con decreto del Ministero dell\u2019Interno. Nel caso, invece, di decreti di espulsione emanati dalle Prefetture, \u00e8 ammesso ricorso al giudice di pace del luogo in cui ha sede l\u2019autorit\u00e0 che ha disposto l\u2019espulsione.
\nFerma restando, quindi, l\u2019ipotesi di espulsione amministrativa di cui sopra, l\u2019art. 3, comma 1, della legge 155\/2005, prevede che il Ministro dell\u2019Interno, o, per sua delega, il Prefetto pu\u00f2 disporre l\u2019espulsione di uno straniero:
\nquando il medesimo appartenga ad una delle categorie di cui all\u2019art. 18, L. 22 maggio 1975, n. 152, ovvero coloro che:
\na) operanti in gruppi o isolatamente, pongano in essere atti preparatori, obiettivamente rilevanti, diretti a sovvertire l’ordinamento dello Stato.
\nb) abbiano fatto parte di associazioni politiche disciolte ai sensi della\u00a0 HYPERLINK “http:\/\/bd01.deaprofessionale.it\/cgi-bin\/FulShow?TIPO=5&NOTXT=1&SSCKEY=169480352&KEY=01LX0000007687&” legge 20 giugno 1952, n. 645 , e nei confronti dei quali debba ritenersi, per il comportamento successivo, che continuino a svolgere una attivit\u00e0 analoga a quella precedente;
\nc) compiano atti preparatori, obiettivamente rilevanti, diretti alla ricostituzione del partito fascista.
\nd) siano stati condannati per alcuni delitti in materia di armi.
\npersone fisiche e giuridiche segnalate al Comitato per le sanzioni delle Nazioni Unite, o ad altro organismo internazionale competente per disporre il congelamento di fondi o di risorse economiche, quando vi sono fondati elementi per ritenere che i fondi o le risorse possano essere dispersi, occultati o utilizzati per il finanziamento di organizzazioni o attivit\u00e0 terroristiche, anche internazionali.
\nquando lo straniero sia sottoposto a procedimento penale ai sensi dell\u2019art. 407, comma 2, lett. a), cod. proc. civ., ovvero si proceda nei suoi confronti per violazione delle norme sull\u2019immigrazione clandestina, di cui all\u2019 art. 12 T.U..
\nEntrambe le ipotesi di espulsione amministrativa previste, sono eseguite immediatamente, salvo che il soggetto si trovi in stato di detenzione, anche in deroga:
\nall\u2019art. 13, comma 3, T.U., ovvero senza la necessit\u00e0 di attendere il nulla osta dell\u2019autorit\u00e0 giudiziaria, ove lo straniero sia sottoposto a procedimento penale e non si trovi in carcere in stato di custodia cautelare;
\nall\u2019art. 13, comma 5-bis, T.U., ovvero nel caso di sospensione dell\u2019esecuzione in attesa della convalida da parte del giudice di pace del provvedimento di accompagnamento alla frontiera.
\nVa sottolineato che le disposizioni de quibus, ai sensi dell\u2019art. 3, comma 6, D.Lgs 144\/05,\u00a0 risultano applicabili fino al 31 dicembre 2007.
\nL\u2019art. 3, comma 3 del decreto in parola ha poi previsto che l\u2019espulsione amministrativa di cui all\u2019art. 13, comma 2, T.U., possa essere omessa, ovvero il relativo provvedimento, se gi\u00e0 emanato, possa essere sospeso o revocato dal Prefetto, previa informazione al Ministero dell\u2019Interno, allorch\u00e9:
\nvi siano le condizioni per il rilascio del permesso di soggiorno a fini investigativi (art. 2 T.U.);
\ntale operato si renda necessario per acquisire notizie inerenti la prevenzione di attivit\u00e0 terroristiche ovvero per proseguire in indagini o in attivit\u00e0 informative volte all\u2019individuazione o alla cattura di responsabili di attivit\u00e0 terroristiche.
\nLa tutela giurisdizionale contro i decreti di espulsione emanati ai sensi dell\u2019art. 3, comma 1 \u00e8\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 disciplinata dai successivi comma 4 e 4-bis.
\nLa competenza a conoscere delle\u00a0 controversie aventi ad oggetto i decreti di espulsione in parola, spetta al giudice amministrativo territorialmente competente ai sensi della L. 1034\/1971. Resta invece ferma la competenza del T.A.R. Lazio \u2013 Roma per i decreti di espulsione ministeriali di cui all\u2019 art. 13, comma 1, T.U..
\nIl Legislatore, tuttavia, ha previsto che in nessun caso, dalla presentazione del ricorso al G.A.\u00a0 possa derivare la sospensione dell\u2019esecuzione del\u00a0 provvedimento.
\nLe camere hanno altres\u00ec stabilito di dichiarare inapplicabili ai decreti di espulsione in questione, gli articoli 21 della legge 1034\/1971, e 36 del R.D. 642\/1907.
\nNe consegue che il giudice\u00a0 non potr\u00e0 mai concedere la misura cautelare della sospensione dell\u2019esecuzione del provvedimento, anche ove ricorrano i presupposti previsti dalla legge per la sua concessione.
\nE\u2019 stato tuttavia acutamente fatto rilevare che la sospensione del provvedimento di espulsione potrebbe essere richiesta in sede di ricorso straordinario al Capo dello Stato, ai sensi dell\u2019art. 3, comma 4, L. 205\/2000, atteso che l\u2019art. 3, comma 4-bis del D.L. 144\/2005 impedisce la concessione del provvedimento di sospensione dell\u2019esecuzione dell\u2019atto di espulsione solo in sede giurisdizionale e non anche in sede di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
\nE\u2019 stato altres\u00ec sancito che nelle controversie inerenti i decreti di espulsione amministrativa, \u201cordinari\u201d e \u201cstraordinari\u201d, ove la decisione dipenda dalla cognizione di atti per i quali sussiste il segreto di indagine o il segreto di Stato, il procedimento resta sospeso fino a che l\u2019atto o i suoi contenuti essenziali non possano essere comunicati al G.A..
\nNella sola ipotesi in cui la sospensione si protragga per oltre un biennio, il T.A.R. pu\u00f2 fissare un termine oltre il quale l\u2019amministrazione \u00e8 tenuta a produrre nuovi elementi\u00a0 per la decisione o a revocare il provvedimento impugnato. Decorso tale termine, la decisione viene presa allo stato degli atti.
\nLe disposizioni in questione sono state dichiarate applicabili, anch\u2019esse, fino al 31 dicembre 2007.
\nMolti autorevoli commentatori hanno fatto rilevare come la disciplina introdotta dall\u2019art. 3 del c.d. \u201cdecreto Pisanu\u201d presenti evidenti profili di illegittimit\u00e0 costituzionale.
\nFatta la debita premessa che, nell\u2019attuale situazione internazionale, caratterizzata dalla minaccia del terrorismo globale, il diritto alla sicurezza non possa continuare ad essere considerato, nell\u2019impianto complessivo del testo costituzionale, un diritto \u201cminore\u201d, anche tenendo conto della espressa previsione di vigenza a termine delle disposizioni poste a garanzia della sua effettivit\u00e0, non v\u2019\u00e8 dubbio che l\u2019articolo in parola sia difficilmente compatibile con alcuni principi sanciti dalla Costituzione della Repubblica.
\nL\u2019art. 3, D.L. 144\/2005, invero, prevedendo l\u2019esecuzione dell\u2019espulsione dello straniero sottoposto a procedimento penale senza il previo nulla osta del magistrato, si pone in contrasto, in primo luogo, con l\u2019art. 24 Cost., secondo cui:\u201d Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi. La difesa \u00e8 diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento [\u2026]\u201d; in secondo luogo, con il principio, sancito dall\u2019art. 25 Cost., del giudice naturale precostituito per legge.
\nLa previsione dell\u2019esecuzione dell\u2019espulsione con accompagnamento alla frontiera, pur in mancanza del giudizio di convalida del giudice di pace, contravviene al disposto dell\u2019 art. 13 Cost., che recita:\u201d La libert\u00e0 personale \u00e8 inviolabile. Non \u00e8 ammessa forma alcuna di detenzione, di ispezione o perquisizione personale, n\u00e9 qualsiasi altra restrizione della libert\u00e0 personale, se non per atto motivato dall\u2019autorit\u00e0 giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge. In casi eccezionali di necessit\u00e0 ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge, l\u2019autorit\u00e0 di pubblica sicurezza pu\u00f2 adottare provvedimenti provvisori, che devono essere comunicati entro quarantotto ore all\u2019autorit\u00e0 giudiziaria e, se questa non li convalida nelle successive\u00a0\u00a0 quarantotto ore, si intendono revocati e restano privi di ogni effetto\u201d.
\nE ancora, l\u2019articolo de quo, nel prevedere l\u2019esecuzione istantanea del decreto di espulsione, e, nel contempo, nell\u2019escludere che quest\u2019ultimo possa essere sospeso nella sua efficacia dal G.A. e che sia necessario attendere la convalida della misura dell\u2019accompagnamento alla frontiera, si pone nuovamente in contrasto con l\u2019art. 24 Cost., ove si acceda al principio generale enunciato recentemente dalla Corte Costituzionale in materia di espulsioni (cfr. C. Cost., 15 luglio 2004, n. 222).
\nLast but not least, il divieto di sospensione dell\u2019efficacia del provvedimento di espulsione da parte del T.A.R., contravviene agli articoli 3, 24 e 113 della Costituzione, atteso che esso limita il diritto alla tutela giurisdizionale contro gli atti della P.A., innanzi agli organi di giustizia amministrativa.
\nLa maggior parte dei commentatori, tuttavia, non ha rilevato le importanti implicazioni di ordine filosofico sottese alla disciplina in oggetto.
\nE\u2019 infatti passato del tutto inosservato che il Legislatore, attraverso l\u2019introduzione di una normativa che, de facto, sospende il principio dell\u2019habeas corpus, ha rivendicato solo per s\u00e9 l\u2019esercizio della sovranit\u00e0, escludendo che questo esercizio possa o debba essere condiviso con\u00a0 il potere giudiziario, preteso custode dello Stato di Diritto: il Parlamento, ovverosia, l\u2019assemblea dei rappresentanti dei cittadini, ha infatti deciso che, attesa la eccezionalit\u00e0 della situazione, l\u2019esistenza dello Stato dovesse prevalere sulla validit\u00e0 della norma giuridica.
\n\u201cSovrano \u00e8 chi decide sullo stato di eccezione\u201d.Cos\u00ec scrive Carl Schmitt nell\u2019 incipit de \u201cLe categorie del Politico\u201d, forse la sua opera maggiore.
\nL\u2019insigne giurista tedesco, in aperto contrasto con pensatori quali Krabbe, Wolzendorff e Kelsen nega recisamente la tesi della sovranit\u00e0 del diritto, atteso che la decisione, una volta presa, diventa indipendente dal suo fondamento normativo ed acquista un valore autonomo dal suo stesso contenuto.
\nMentre, invero, per i primi, il diritto prevale sul potere, Schmitt postula, al contrario, la derivazione del diritto dal\u00a0 potere: \u201cTutto il diritto, tutte le norme e le leggi, tutti gli ordinamenti sono sostanzialmente decisioni del sovrano, e sovrano non \u00e8 un monarca legittimo o una istanza competente, ma esattamente colui che decide da sovrano. Il diritto \u00e8 la legge e la legge \u00e8 il comando che decide sulle controversie intorno al diritto\u201d.
\nAfferma ancora Schmitt che la Costituzione pu\u00f2 soltanto indicare il soggetto abilitato ad agire nel caso di eccezione, ma se l\u2019azione non \u00e8 sottoposta ad alcun controllo, \u201cse essa non \u00e8 ripartita in qualche modo, secondo la prassi della Costituzione dello Stato di diritto, fra diverse istanze che si controllano e si bilanciano a vicenda, allora diventa automaticamente chiaro chi \u00e8 il sovrano. Egli decide tanto sul fatto se sussista il caso estremo di emergenza, quanto sul fatto di che cosa si debba fare per superarlo. Egli sta al di fuori dell\u2019ordinamento giuridico normalmente vigente e tuttavia appartiene ad esso poich\u00e9 a lui tocca la competenza a decidere se la costituzione in toto possa essere sospesa\u201d.
\nEd \u00e8 precisamente ci\u00f2 che \u00e8 avvenuto in seguito all\u2019emanazione del D.L. 27 luglio 2005, n. 144.
\nIl Governo ha esautorato la magistratura dall\u2019esercizio della sovranit\u00e0 – cui la stessa, spesso surrettiziamente, ambisce da almeno tre lustri – dimostrando la validit\u00e0 della teoria secondo cui, nel caso di eccezione, la decisione si libera da ogni vincolo normativo e diventa assoluta in senso proprio.
\nIl caso d\u2019eccezione dimostra l\u2019essenza del potere dell\u2019autorit\u00e0 statale. \u201cQui \u2013 sostiene Schmitt \u2013 la decisione si distingue dalla norma giuridica e, l\u2019autorit\u00e0 dimostra di non avere bisogno di diritto per creare diritto\u201d.<\/p>\n
Napoli, 17 aprile 2006
\nAvv.\u00a0 Alfonso Emiliano Buonaiuto<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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